Luis Guillermo Vélez

Colombia: Propuestas sobre servicios públicos domiciliarios en programas presidenciales – por Luis Guillermo Vélez

Jefferson

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I. Introducción

Hace 30 años Colombia estaba sumida en un racionamiento de energía eléctrica de nueve horas diarias, que había sido decretado el 2 de marzo de 1992 y se prolongaría hasta el 7 de febrero de 1993. Un año antes, la Asamblea Nacional Constituyente aprobó una Carta que incluía un capítulo de seis artículos sobre servicios públicos domiciliarios, algo totalmente inédito en la abundante historia constitucional de Colombia.

En los años 90 la prestación de los servicios públicos domiciliarios – cobertura, tarifas, calidad, subsidios, etc. – ocupaba un lugar central en la agenda política del País y esto dio lugar al ya mencionado desarrollo constitucional y a la aprobación de dos leyes sobre la materia, 142 y 143 de 1994. Mediante decreto ejecutivo se expidió un estatuto del usuario y un proyecto de “ley del agua” y una “ley de telecomunicaciones” también estuvieron en la palestra.

Aunque no están por completo ausentes, las cuestiones referentes a los servicios públicos domiciliarios no ocupan un lugar destacado en los programas de los candidatos presidenciales y ello es así porque no parecen estar entre las principales preocupaciones de los votantes potenciales que desean atraer; lo cual es una buena noticia pues significa que para la mayoría de los colombianos el acceso a los servicios públicos domiciliarios ha dejado de ser el más importante de los problemas.

A continuación, se examinan las propuestas sobre los servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias de energía eléctrica, gas combustible, acueducto y alcantarillado contenidas en los programas recientemente presentados a la opinión pública por los tres principales candidatos, a saber:

* Gustavo Petro. Colombia: potencia mundial de la vida.

https://gustavopetro.co/programa-de-gobierno/

* Federico Gutiérrez. Colombia: un país de orden y oportunidades

https://federicogutierrez.com/programa-de-gobierno/

* Sergio Fajardo. La esperanza es con Fajardo

https://sergiofajardo.co/propuestas/

Las propuestas que se discuten son las que, directa o indirectamente, implican cambios normativos o institucionales en el régimen de servicios públicos domiciliarios. No se discuten, por tanto, enunciados como “aumentaremos la cobertura o mejoraremos la calidad”, que más que propuestas son buenos propósitos. Para facilitar las cosas se han recogido las cinco propuestas que mejor expresan lo que parece ser el propósito fundamental de cada candidato con relación a los servicios públicos domiciliarios.

Además de esta introducción, este documento tiene tres secciones dedicadas a cada candidato y una final donde se concluye y se destacan aspectos más relevantes para EPM. Hay también un pequeño anexo sobre el asunto de la incorporación de las “energías limpias o fuentes no convencionales” en la matriz de generación de electricidad.

II. Petro: el fin del mercado eléctrico.

Las propuestas concretas de Gustavo Petro están referidas a la energía eléctrica. Sobre el servicio de gas domiciliario no plantea nada y sobre acueducto, alcantarillado y aseo no pasa de enunciados generales de buenos propósitos.

i. Creación de un fondo para la transición energética y creación del Instituto Nacional de energías limpias.

Comentarios:

* Actualmente existe el Fondo de energía no convencionales y gestión eficiente de la energía – FENOGE – creado por la ley 1715 de 2014. La ley 1753 de 2015 y los decretos 1073 de 2015 y 1543 de 2017 establecieron sus fuentes de financiación, la más importante de las cuales es un recargo al precio de la energía transada en bolsa. También puede recibir recursos del Presupuesto Nacional y transferencias de entidades públicas o privadas y de cooperación internacional.

* Los recursos de regalías están reglados por los artículos 360 y 361 de la Constitución y la ley 1530 de 2012 que regula el funcionamiento del Sistema General de Regalías. La propuesta de Petro de destinar regalías a ese fondo requeriría la reforma de esta ley y, probablemente, un acto legislativo reformatorio de los artículos 360 y 361.

* No existen beneficios tributarios generales al sector de hidrocarburos, la minería de carbón y las hidroeléctricas cuya supresión permitiría la financiación del Fondo. Sin embargo, es probable que algunos proyectos o inversiones específicas se hayan beneficiado de contratos de estabilidad jurídica de la ley 963 de 2005.

* Actualmente todo lo concerniente a las energías no convencionales está a cargo de la Dirección de Energía Eléctrica del Ministerio de Minas y Energía. El instituto propuesto asumiría estas funciones y sería una entidad del presupuesto general de la nación, probablemente adscrita al MINMINAS.

ii. No se construirán más hidroeléctricas de embalse. Se impulsará la sustitución de las plantas termoeléctricas por sistemas de almacenamiento o fuentes renovables. Se prohibirán la explotación de yacimientos no convencionales, se detendrán los proyectos piloto de fracking y el desarrollo de proyectos costa afuera.

Comentarios:

* Según el Atlas Potencial Hidro-energético de Colombia divulgado por la UPME en 2015, el potencial hidroeléctrico asciende a 56.188 MW, el 91 % de los cuales, 51.242 MW, estaría en centrales de más de 20 MW. La propuesta de Petro implica renunciar a ese potencial.

* Las hidroeléctricas de embalse son el recurso de generación menos costosos. La prohibición de construirlas elevaría el precio de la electricidad.

* Esta propuesta lesiona gravemente la libertad de empresa en el sector eléctrico colombiano pues en principio los agentes pueden escoger libremente las inversiones que deseen realizar.

* Por obvias razones, esta propuesta afecta gravemente el interés de EPM en cuyo portafolio de proyectos en estudio debe haber por lo menos 1.000 MW hidroeléctricos.

* El País tiene 5.000 MW térmicos, su sustitución por renovables no es una tarea fácil.

* Las plantas térmicas proveen respaldo en períodos de escasez hídrica. Eliminarlas pone en riesgo la confiabilidad del suministro.

* La tecnología actual de baterías permite almacenar solo cantidades limitadas de energía, por unos pocos días. Las renovables – eólica, solar – son interrumpibles y no dan la firmeza y confiabilidad de las térmicas.

* Se afectaría el suministro de gas tanto para el consumo directo como para la generación térmica.

* EPM tendría un impacto directo en su mercado de gas y en su generación térmica en La Sierra.

iii. Revisaremos las condiciones de riesgo de las centrales hidroeléctricas existentes para proteger y reparar a las comunidades afectadas, atender los impactos sobre los ecosistemas naturales y recuperar gradual del ciclo hidrológico.

Comentarios:

* Propuesta particularmente inquietante para EPM con 25 hidroeléctricas y una más en construcción. Los alcances de esas “revisión”, “protección” y “reparación” pueden ser muy graves. La “recuperación gradual del ciclo hidrológico” es también un enunciado extremadamente ambiguo que puede significar cualquier cosa.

* Específicamente, la terminación de Hidroituango podría verse amenazada o ver elevados sus costos por cargas ambientales y sociales. La principal opositora al proyecto, la señora Isabel Zuleta salió elegida senadora en la lista del Pacto Histórico.

iv. “Se fortalecerá el rol del estado en el despacho de energía eléctrica…”

Comentario:

* El despacho horario de energía eléctrica es el resultado de las ofertas competitivas – precio y cantidad – que hacen los agentes generadores basados en sus propias evaluaciones de oportunidad, beneficio y riesgo. El estado interviene, por intermedio de la CREG en situaciones críticas adaptándose de la forma más estrecha posible a las reglas de mercado establecidas en la regulación. El “fortalecimiento del rol del estado” no puede significar nada distinto que la implantación de reglas puramente administrativas.

v. Mínimo vital en todos los servicios.

Comentario:

* Se propone un mínimo vital para todos los servicios, pero no es claro si se trata del suministro mínimo del cual no se puede privar a un usuario cuando no puede pagar su factura o de una cantidad de suministro gratuito permanente. Nada se dice sobre la financiación. Este es un tema recurrente, especialmente en el sector de acueducto. Existen pronunciamientos de la Corte Constitucional y se han presentado decenas de proyectos de ley para reglamentarlo.

III. Fajardo: nuevas agencias sectoriales.

Se enuncian propósitos generales como aumentar el porcentaje de aguas servidas, elevar la cobertura de acueducto y duplicar la participación de las fuentes no convencionales en la matriz de generación eléctrica.

i. Creación del Centro de ciencia y tecnología para las energías y el cambio climático. Agencia de transformación digital de la educación.

Comentarios:

* Este es uno de cinco centros de investigación que propone crear Fajardo, en el marco de su proyecto de elevar el presupuesto de investigación hasta el 1% del PIB.

* Aunque no es completamente claro, este Centro se apoyaría en el IDEAM y en el IPSE.

* La agencia surgiría del programa Computadores para educar e incluiría un “laboratorio nacional de innovación educativa” para capacitación de docentes, directivos, estudiantes, etc.

ii. Ley del agua, el derecho al agua y modificación de la tasa de uso del agua. Reforma de las corporaciones ambientales.

Comentarios:

* Se han presentado varios proyectos de ley del agua que no han prosperado.

* La tasa de uso del agua es extremadamente baja en efecto. El precio bajo del agua cruda induce al desperdicio.

* El derecho al agua en Colombia está consagrado jurisprudencialmente. Hace unos doce años se impulsó un referendo que buscaba su consagración constitucional.

* Desde hace años se ha tratado, sin éxito, de reformar las CAR. El aspecto más destacado de la propuesta por Fajardo es prohibir la reelección de los directivos.

iii. Promover el uso de la APP para el desarrollo de la infraestructura de servicios públicos.

Comentario:

* Es una propuesta curiosa para un sector donde hay una participación privada importante y consolidada, con empresas públicas, privadas y mixtas que desarrollan la inversión en infraestructura de acuerdo con el crecimiento de sus mercados.

iv. Introduciremos subsidios directos a la demanda y evaluaremos mecanismos distintos a los estratos para ello.

Comentario:

* Interesante propuesta que debe precisarse si es sustituto de los subsidios a la oferta vigentes o complementario. El mecanismo de focalización diferente a los estratos hoy disponible es el SISBEN IV. Son ya muchos los estudios que han evidenciado las deficiencias de la estratificación.

v. Transformación del FENOGE para que “se involucre en la generación de eficiencias en el consumo de energía del sector productivo”. Revisión de los fondos del sector eléctrico.

Comentario:

* Entre las funciones actuales del FENOGE está la de “promover y maximizar la Eficiencia Energética a través de buenas prácticas, reconversión tecnológica o sustitución de combustibles en cualquier actividad de producción, transformación, transporte, distribución y consumo de las diferentes formas de energía…”

* El sector eléctrico tiene una fuerte parafiscalidad (FAZNI, PRONE, FAER, FENOGE, etc.) que Fajardo propone revisar.

IV. Fico: cambios en los esquemas tarifarios y de subsidios.

Al igual que todos los candidatos, Federico Gutiérrez quiere aumentar el uso de energías limpias y la generación distribuida en pequeña escala. También buscará la eficiencia energética.

i. Estableceremos tarifas horarias en electricidad.

Comentario:

* Desde hace varios años se viene planteando la necesidad de establecer tarifas horarias al consumidor final. Esto ya es factible por el desarrollo de la tecnología de medición, pero puede ser poco relevante para el sector residencial y no residencial regulado pues el componente de generación, el único que puede tener un precio horario, representa solo el 30% de la tarifa final. Para los grandes consumidores no regulados esos precios horarios pueden establecerse actualmente.

ii. Subsidio energético único a la demanda.

Comentario:

* Hoy existen subsidios a la oferta tanto en electricidad como en gas combustible, se propone unificarlos y sustituirlos por un subsidio energético único a la demanda focalizado con SISBEN IV.

iii. Revisar el esquema tarifario para que las ganancias de eficiencia se trasladen a las tarifas de usuario final.

Comentario:

* En los mercados competitivos, las ganancias de productividad se trasladan al consumidor con precios más bajos. Una regulación competitiva debe propender para que ocurra lo mismo en los sectores o actividades donde la competencia es limitada o inexistente.

* Esta revisión de los esquemas tarifarios es necesaria en actividades como la distribución de electricidad y las de acueducto y alcantarillado.

* Hay que verificar puesto que en algún momento las tarifas incorporaron un componente de productividad y se aplicó una regulación en la modalidad (IPC-X).

iv. Mejoraremos la focalización de los subsidios a través de optimizar el esquema actual de estratificación estableciendo un complemento progresivo con el SISBEN IV.

Comentarios:

* Son muchos los estudios que han evidenciado que la estratificación ha dejado de ser un buen mecanismo para la focalización de los subsidios por tener grandes sesgos de inclusión.

* La ampliación de la estratificación se dejó en manos de los alcaldes que tienen el incentivo de reducir la participación de los estratos altos y ampliar la de los bajos para aumentar así las transferencias de la nación hacia sus municipios.

v. Ampliaremos los programas Obras por Impuestos y Regalías por Obras para incluir la expansión de infraestructura de TIC.

Comentario:

* El uso de esta clase de programas en el sector de las TIC es un tanto extraño dado que allí hay un conjunto de empresas que desarrollan su infraestructura de acuerdo con el crecimiento de su mercado.

* Este tipo de esquemas y las APP puede ser más relevante en los sectores de acueducto, alcantarillado y saneamiento para construir plantas de potabilización, plantas de tratamiento de aguas residuales y rellenos sanitarios.

V. Conclusiones e implicaciones para EPM.

1. Las propuestas de Federico Gutiérrez no implican cambios mayores en el régimen de servicios públicos domiciliarios. Propone modificaciones menores en los esquemas tarifarios y de focalización de subsidios.

2. El candidato Fajardo también propone modificar la focalización de subsidios y también plantea la creación de nuevas entidades, la reforma de las CAR y promete impulsar una ley del agua.

3. Las propuestas de Petro son más radicales pues de aplicarse llevarían a limitar la libertad de empresa en el sector eléctrico y a eliminar o, por lo menos, restringir severamente el funcionamiento del mercado spot. Afectarían gravemente la confiabilidad del sistema eléctrico y elevarían los costos de generación.

4. Las propuestas de Federico Gutiérrez y Sergio Fajardo no afectan directa y específicamente los intereses de EPM; naturalmente la afectarían en su condición de agente del mercado como cualquier otro.

5. Las propuestas de Gustavo Petro – prohibición de nuevas hidroeléctricas y la “revisión” de las existentes – tendría consecuencias gravísimas de corto, mediano y largo plazo sobre EPM.

ANEXO

La obsesión con las energías limpias

Todos los candidatos están obsesionados con las energías limpias o fuentes renovables no convencionales y creen que rápidamente se puede obtener un gran aumento de su participación en la matriz de generación de electricidad. Fajardo habla de llevar a 30% la participación de las renovables no convencionales. Es conveniente aclarar algunos puntos.

1. La matriz de generación eléctrica de Colombia es una de las más “limpias” del mundo: 70% de la capacidad instalada es de fuentes renovables convencionales y no convencionales. En 2021, el 83% de la energía producida provino de fuentes renovables.

2. No existe un sistema hidroeléctrico puro, existen sistemas hidrotérmicos: la generación térmica aporta firmeza y confiabilidad. Hoy, en Colombia, las térmicas representan el 30% de la capacidad.

3. Las propuestas de Petro y Fajardo de sustituir la generación térmica por fuentes renovables no convencionales acabarían con la firmeza y la confiabilidad dado que esas fuentes son intermitentes.

4. El País lleva 8 años, desde la expedición de la ley 1715 de 2014, impulsando el desarrollo de las fuentes renovables no convencionales. Los avances son más bien modestos.

5. La meta de 30% parece exagerada aun si dentro de las renovables no convencionales se incluyen las PCH. Excluidas la PCH, la potencia renovable no convencional se reduce a 0,77% y a 1,85% cuando se incluye la cogeneración con bagazo de caña de los ingenios azucareros.

* Dr. Luis Guillermo Vélez, es doctor de tercer ciclo en Ciencias Económicas de la Universidad de París X. Se desempeña como profesor en la Universidad EAFIT de Medellín, Colombia. Desarrolla actividades de consultoría para la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos, Andesco, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, Bancoldex, ASOCODIS, ACOLGEN y la Fundación Give to Colombia, entre otras organizaciones..

El presente artículo fue publicado en Blog de Luis Guillermo Vélez Álvarez de Colombia.

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